Шрифт
T
T
Размер шрифта
A
A
A
Цвет
А
А
А
Интервал
Стандартный
Большой
Средний
Изображения
Выкл
Вкл

Статьи и интервью

Интервью директора Департамента государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ Д.А. Аскинадзе "Договоры о предоставлении мощности на энергорынок учитывают все основные замечания "стратегов"", Интерфакс, 18.09.2007

18.09.07

Минэкономразвития, желая иметь гарантии строительства новых электростанций в ходе приватизации энергетики, придумало договоры о предоставлении мощности на энергорынок. Об особенностях договоров, а также других аспектах государственного регулирования в электроэнергетике "Интерфаксу" рассказал директор департамента государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ МЭРТ Денис Аскинадзе.

- Правительство весной рассматривало инвестпрограмму электроэнергетики на 2008 год, и поручило профильным ведомствам ликвидировать дефицит финансирования, а также снять возникшие в ходе рассмотрения вопросы. Удалось ли это сделать?

- К настоящему времени инвестпрограмма практически согласована. По пяти субъектам - РАО "ЕЭС России", "Системному оператору", "ГидроОГК", "Федеральной сетевой компании" и Росэнергоатому - она оценивается в 377 млрд рублей на 2008 год. Прирост порядка 65% к утвержденной программе 2007 года. При этом тарифная составляющая - всего 99 млрд рублей, или примерно 26%.

Особенность согласования инвестпрограммы заключалась в том, что в ней был ряд направлений, позиций, которые не были, на наш взгляд, в должной мере детализированы. Но в то же время эти направления мы считали важным в инвестпрограмме сохранить.

В итоге мы пришли к варианту учета этих направлений под названием "резерв". Средства из резерва можно использовать, но через согласование в дальнейшем, с учетом достаточных обоснований.

Поясню на примере. По "Федеральной сетевой компании" нет пока точных данных относительно ввода ряда генерирующих объектов, которые потребуют присоединения к сетям высокого напряжения, но эти деньги точно будут необходимы ФСК. В случае с "ГидроОГК" резерв сохраняется под проекты развития Сочи как горноклиматического курорта и под проекты Дальневосточного федерального округа. Мы понимаем, что точно в этих направлениях будут появляться новые проекты, новые задачи, поэтому для того чтобы оперативно эти вопросы решать, мы считаем возможным этот резерв сохранить.

- Каков объем резерва?

- В случае с "ГидроОГК" порядка 3 млрд рублей, что составляет небольшую долю от общих инвестиций компании на 2008 год - 75 млрд рублей. По ФСК - в районе 47,5 млрд рублей, по проектам, связанным с выдачей дополнительной мощности.

- В ходе обсуждения в правительстве был выявлен дефицит доходов Росэнергоатома, так как Федеральная служба по тарифам не была согласна с объемом выручки, который необходим компании за счет тарифов. Ликвидировали дефицит?

- Такая дискуссия имела место фактически по всем субъектам регулирования. Если сгруппировать замечания по Росэнергоатому, то можно сказать следующее. В первом варианте инвестпрограммы не учитывался такой источник доходов, как выручка со свободного сектора энергорынка. И второй источник, это кредиты. На наш взгляд Росэнергоатом в начале переговоров оценивал свои кредитные возможности намного ниже, чем реально существуют. Эта точка зрения разделялась и Минпромэнерго, и ФСТ, и надо отдать должное Росэнергоатому, что диалог в итоге состоялся конструктивный, и они признали, что эти источники нужно рассматривать. Точечные замечания были и по программе "ГидроОГК", и по программе ФСК, и по программе РАО "ЕЭС".

- Доработанная программа внесена в правительство?

- Насколько мне известно, она пока еще в правительство не внесена. Минпромэнерго делает последние правки, получает последние визы, в сентябре программа точно должна выйти в правительство.

- Минэкономразвития в преддверии размещений акций генерирующих компаний предложило такой инструмент гарантий выполнения инвестиционной программы как договор о предоставлении мощности. Почему это было сделано?

- В начале у нас был только один инструмент для обеспечения гарантий реализации инвестпрограммы, это акционерное соглашение, которое, фактически, не являлось достаточным. Дело в том, что российское право не позволяет пока использовать акционерное соглашение как инструмент серьезных гарантий со стороны инвестора в части выполнения инвестиционных обязательств. В дальнейшем в суде, без внесения поправок в закон об акционерных обществах, условия этого соглашения можно опротестовать. Поэтому мы находились в поисках более оптимального инструмента, и нашли, совместно с коллегами из РАО "ЕЭС России" конструкцию, которая предполагает наличие двух документов: акционерного соглашения, подписываемого с инвестором, и договора о предоставлении мощности на оптовый рынок, подписываемого уже с генерирующей компанией.

За последние несколько месяцев эти документы прошли поразительную эволюцию. Существующая сегодня версия акционерного соглашения и договора о предоставлении мощности учитывает все основные замечания и предложения, которые были сформулированы стратегическими инвесторами, а также включает в себя, на мой взгляд, качественные дополнения, подготовленные нашими специалистами и коллегами из РАО "ЕЭС России". Мы имеем два взаимосвязанных документа с разумными правами и обоюдной ответственностью. Оба документа обсуждались, в числе прочего, и с такими крупными иностранными инвесторами как Enel, E.ON, Fortum.

- Что зафиксировано в документе?

- Если говорить о внутренней конструкции документа, то акционерное соглашение ориентировано прежде всего на то, чтобы любые голосования, которые проходят на совете директоров по вопросам, напрямую имеющим отношение к инвестпрограмме, обязательно были согласованы. Чтобы была единая позиция инвестора и РАО "ЕЭС", либо в дальнейшем правопреемника РАО "ЕЭС", которым будет выступать "Системный оператор".

Если инвестор будет вести политику в разрез с акционерным соглашением, то тогда наступает этап так называемого материального воздействия через штрафные санкции. Эти штрафные санкции детализированы, их можно условно разбить на грубые нарушения и на нарушения негрубого характера.

Грубые нарушения - это нарушения, которые приводят к сдвигу сроков ввода мощностей более чем на 18 месяцев или нарушения, при наступлении которых произошло снижение вводов на 50% и более процентов в сравнении с показателями согласованной с инвестором части инвестиционной программы. В случае таких нарушений, начинают действовать штрафные санкции. Инвесторы были обеспокоены, что размер штрафов по договору о предоставлении мощности ничем не ограничен. И мы ввели ограничения по размеру штрафов: в случае договора на мощность он ограничен 25% от объема инвестпрограммы, которая должна быть реализована на средства от продажи акций. Хочу отметить, что речь идет не обо всем объеме инвестпрограммы генерирующей компании, а только о той ее части, под которую делалась допэмиссия акций, и которая утверждена советом директоров РАО "ЕЭС".

В акционерном соглашении предельный объем иска, который может быть выставлен инвестору, составляет 30% от той же базы, что и предельный штраф, определенный по договору о предоставлении мощности.

Помимо штрафов за грубые нарушения, предусмотрены штрафы среднего уровня, от 15 до 100 млн рублей, за несогласованные действия по вопросу корректировки инвестпрограммы, выбора технического агента или спецсчета, то есть по тем вопросам, которые не влияют кардинальным образом на инвестпрограмму.

К слову, разработанное акционерное соглашение будет важно не только для энергетики, но и для других отраслей, где могут быть подобные ситуации. Появляется возможность учесть взаимные финансовые требования не только по английскому праву, но уже и по российскому.

- Это достаточно серьезные обязательства.

- Позиция Минэкономразвития всегда была постоянна, мы исходили из того, что продажи пакетов акций, которые принадлежат Российской Федерации в ТГК и ОГК через РАО "ЕЭС России", должна идти с обязательством инвестора осуществить ту инвестпрограмму, которая получила экономическое обоснование и важна для развития экономики страны.

Хочу отметить, что конструкция договора о предоставлении мощности предусматривает ряд опций, смягчающих его условия для инвесторов. Во-первых, это возможность сдвига ввода мощностей на срок до одного года, так как мы допускаем, что могут быть какие-то подвижки по независящим от компании причинам. Во-вторых, это гарантия того, что построенная мощность будет покупаться ЦФР. И ограничение предельного размера штрафа также положительно для инвесторов. Есть гибкость с точки зрения того, что инвестор может поменять объект размещения, поменять условия в случае неожиданных инфляционных процессов. Учли и замечания по поводу КПД угольных станций.

Пугает это инвесторов или нет, мы увидим уже скоро, в момент размещения акций ОГК-4 и ТГК-1 (победители определились 15 сентября - ими стали соответственно E.On и "Газпром", которые уже заключили соответствующие договоры - ИФ).

- Инвесторов беспокоят встречные гарантии по этому договору. Что является гарантией, что мощности, которые они построят, будут востребованы и оплачены?

- Инвестпрограмма РАО "ЕЭС" основана на прогнозе, который лег в основу генсхемы (генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 года - ИФ). Он появился не на пустом месте, а в условиях системной проработки этого вопроса. Отмечу, что та мощность, которая заявляется в договорах о ее предоставлении, это не вся мощность, которая будет введена в рамках инвестпрограммы, а лишь ее часть, ориентированная на реализацию кратко- и среднесрочной программы (в основном, до 2011 года). Вся инвестиционная программа генерирующих компаний предполагает ввод значительно большего объема мощностей, и все это будет востребовано.

- Какие действия предпримет государство в отношении госпакетов первых выделенных из РАО "ЕЭС" компаний - ОГК-5 и ТГК-5?

- Любая госсобственность, не относящаяся к стратегическим предприятиям, представляет определенный резерв для федерального бюджета.

И я лично отношусь к пакетам ОГК-5 и ТГК-5 как к резерву, который в дальнейшем может быть использован на реализацию перспективных проектов, например в энергетике, которые в том числе могут осуществляться на условиях софинансирования, в частности из инвестфонда.

- То есть в текущем году продавать точно не будете?

- В этом году мы просто не успеем.

- Но все-таки в 2008 году может быть продажа?

- Полагаю, что да.

- Почему совет директоров РАО ЕЭС на последнем заседании не согласовал увеличение допэмиссии ОГК-2?

- ОГК-2 заявила дополнительный ввод мощностей на Серовской ГРЭС, но мы не имели достаточного подтверждения, что это проект, отличающийся от проекта строительства мощностей на основе механизма гарантирования инвестиций. Мы считали, что механизм гарантирования инвестиций (МГИ) и так дает высокую инвестиционную привлекательность на условиях гарантированного возврата средств с оптового рынка, и в этой связи средства, вырученные от IPO средства надо направлять на реализацию других проектов, востребованных уже сегодня без отлагательств, и реализуемых не на конкурсной основе как МГИ, а самостоятельно инвестором, в рамках утвержденной инвестиционной программы.

- Давайте поговорим про антимонопольное законодательство в электроэнергетике. В связи с появлением стратегических акционеров у генерирующих компаний появляется риск монополизма, когда собственник, контролирующий несколько генкомпаний, сможет диктовать потребителям условия. Всем хочется простых ответов, например, что "Газпрому" запретят иметь несколько генкомпаний. Но, полагаю, ситуация сложнее?

- По действующим нормам антимонопольного регулирования, прописанным в ФЗ N35, предельная доля одного игрока может быть до 35% установленной мощности в рамках ценовой зоны.

Мы обсуждаем изменение этой величины. Пока выбрано 20%, и рассматриваются варианты не столько от установленной мощности, сколько от мощности рабочей и при этом не от ценовой зоны, а от зоны свободного перетока электроэнергии.

Все эти параметры также требуют конкретизации, в том числе терминологической, чтобы не было путаницы и двойного толкования.

- Будет ли закон иметь обратную силу? К примеру, закон принимают, а ряд участников не соответствуют его нормам. Они будут вынуждены продавать активы?

- Если у вас, предположим, будет больше 20%, то, если закон вышел - все, вы должны подчиняться тем условиям, которые создает этот закон. К нарушителям норм можно применять правовые методы воздействия. Сейчас закон позволяет вводить тарифное регулирование, принудительное разделение, выставлять поведенческие условия.

- Когда поправки будут приняты?

- Они должны заработать с 2008 года. Поправки в 35, 36 и 41-ФЗ уже прошли второе и третье чтения в Госдуме.

- Ранее говорилось о планах ввести с 2008 года в энергосетевом комплексе новую модель тарифного регулирования, основанную на возврате доходности на вложенный капитал - Regulatory Asset Base (RAB). Как обстоят дела?

- Эта тема интересная, она очень перспективна для развития сетевого комплекса. Система создает больше предпосылок для роста инвестиционной привлекательности, создает мотивацию для вложений в обновление основных фондов, оптимизации текущих расходов. Механизм также предполагает более жесткие требования по отношению к качеству предоставляемой услуги, товара. Это рыночно ориентированный метод, который заставляет быть более профессиональной не только компанию, но и регулятора. И это метод, который имеет хорошую апробацию в международной практике.

Нормативная работа по внедрению RAB идет уже сегодня. Мы готовим проект постановления в развитие ФЗ N210 - о тарифах в коммунальном комплексе, в котором будет заложен фундамент для применения данного механизма.

- Сейчас инвесторам более интересны сроки введения RAB в сетях. Ранее говорилось о 12-ти пилотных сетевых компаниях, в которых может быть введен новый метод с 2008 года.

- Такую задачу - 12 компаний с 2008 года - мы не ставили. Сейчас мы ставим себе задачу осуществить внедрить RAB в 2-х пилотных компаниях в 2008 году.

- Что это за компании?

- Пока четкий перечень пилотных проектов не определен, но, наверно, одним из критериев отбора мог бы быть такой субъективный критерий, как здравый менеджмент, здравый регулятор, и, возможно, предстоящее привлечение капитала в сетевую компанию.

- Есть планы по привлечению частного капитала в сетевые компании путем допэмиссий?

- Я не вижу причин, почему в сетевых компаниях должен быть запрет на проведение эмиссии с целью привлечения средств. И в стратегии ФСК заявлено, что две МРСК в периоде до 2010 года можно вывести на глобальный рынок инвестиций для того, чтобы привлечь опытных инвесторов, знакомых, в том числе, с таким механизмом, как RAB.

- Но для того, чтобы ввести RAB в пилотных сетевых компаниях, необходим ряд нормативных документов. Например, методика расчета доходности инвестированного капитала, методика расчета базы регулируемого капитала. Успеете?

- На формирование полной нормативной базы по RAB нужен примерно год. Но мы не исключаем возможности, что даже в отсутствие полной нормативной базы, при наличии базовых вещей и договоренности с ФСТ, эти "пилоты" могут быть запущены. Запущены в том числе для того, чтобы по итогам их работы успеть внести в нормативную базу уже конкретные детали. Таким образом, конструкция примерно такова: определенную часть блока нормативных документов мы должны принять до конца этого года, а заключительный пакет документов - до конца 2008 года, при этом использовав опыт, который мы получим от "пилотов".

- Государство планирует внести в состав "ГидроОГК" 12 госактивов в сфере энергетики. Перечень активов уже согласован? Когда это может быть реализовано?

- Пока нет. Процесс согласования проходит формальную процедуру. В целом позиция всеми поддерживается: у государства есть ряд активов в сфере гидроэнергетики и нетрадиционной энергетики, и вполне логична централизация управления этими активами в "ГидроОГК", которая будет под госконтролем.

Предусматривается и внесение ряда других предприятий, не относящихся напрямую к процессу генерации электроэнергии - предприятия треста "Гидромонтаж", там у РФ блокпакет. Мы считаем, что он может быть передан "ГидроОГК".

- Планировалось внести эти активы в рамках текущей допэмиссии "ГидроОГК". Но сроки ее размещения подходят к концу?

- Под текущую допэмиссию не успеют, это точно. В лучшем случае, можно успеть внести какой-нибудь один пакет, например "Гидромонтаж". Но и эту работу нужно начинать быстро, прямо сейчас.

- Будет ли внесен в "ГидроОГК" госпакет в "Иркутскэнерго"?

- В случае с "Иркутскэнерго" есть противоречия. Рассматриваются два варианта - внести как есть, или сначала провести все мероприятия, которые прошли другие компании - отделение сетей, сбыта, генерации. И после этого передать генерационную часть.

Позиция МЭРТ такова, что "Иркутскэнерго" и в текущем виде можно передавать в оплату уставного капитала "ГидроОГК", а все процедуры по разделению, чтобы не было противоречия с законом, можно делать уже после.

Возникает много нормативных вопросов и по поводу плотин "Иркутскэнерго", которые даже при согласии всех сторон требуют доработки законодательства.

- В какие сроки могут быть согласованы соответствующие документы?

- Рассчитываем, что до конца года можно, иметь если не полностью согласованный документ, то, по крайней мере, точный перечень разногласий.

- Вопрос о том, будут ли акции ФСК участвовать в схеме обмена активами между государством и "Газпромом" закрыт?

- Мы считаем, что та договоренность, которая есть, не подлежит пересмотру.

- После ситуации на Зейской ГЭС, когда станция сбрасывала много воды в период паводка, глава РАО ЕЭС Анатолий Чубайс написал письмо в правительство о том, чтобы вернуться к вопросу тарифов на экспорт электроэнергии в Китай. Какова позиция МЭРТ по уровню тарифов, можно ли принимать какие-то отдельные решения?

- Приоритет всегда имеет внутренний потребитель. Но в случае с Зейской ГЭС, когда идет большая вода, и есть технологическая возможность для экспорта, мы за то, чтобы этой возможностью пользоваться. Иначе просто потеря денег. Полученным доходом можно распорядиться по-разному, например, использовать для снижения тарифной нагрузки для потребителей соответствующего региона.

Но в то же время, мы пока с предубеждением относимся к проекту "Восточной энергетической компании", которая предполагает строительство линии электропередачи для поставки электроэнергии в Китай, в северные его провинции.

Для нас на сегодняшний день неочевидно, что проект стоимостью $18 млрд имеет инвестиционную привлекательность, в связи с чем, при рассмотрении инвестиционной программы ФСК на 2008 год, мы посчитали неоправданным финансировать строительство ЛЭП на Китай за счет тарифной выручки, предложив проектное финансирование и при условии, что будет представлена убедительное экономическое обоснование.

Стратегия по экспорту электроэнергии в Китай будет рассмотрена на ближайшем совете директоров РАО "ЕЭС" в конце сентября.

- Поддерживает ли МЭРТ передачу в управление РАО "ЕЭС" Камчатгазпрома, с последующим объединением с Камчатскэнерго?

- При рассмотрении этого предложения возникли два вопроса. Первое - действительно ли реализация этого проекта повлияет на тариф? С одной стороны, по расчетам РАО "ЕЭС России", в случае реализации проекта тариф на Камчатке к 2029 году снизится только на 6,9% по сравнению с текущим тарифом, однако если проект не осуществлять к тому же году тариф, получаемый на мазутной выработке, окажется более чем на 20% выше тарифа на газе. Второе - величина доказанных запасов газа "Камчатгазпрома" предусматривает примерно 20 лет добычи. А что будет через 20 лет? Это не долгосрочное решение вопроса. И последний спорный момент - оценка капитальных вложений.

Но главное замечание - является ли данный проект стратегическим решением вопроса об оптимальном развитии энергетики на Камчатке? Я уверен, что в самое ближайшее время мы выйдем на комплексное решение вопроса и вполне вероятно, что газопровод будет одной из составных частей данного решения.

Документы