Шрифт
T
T
Размер шрифта
A
A
A
Цвет
А
А
А
Интервал
Стандартный
Большой
Средний
Изображения
Выкл
Вкл

Статьи и интервью

Интервью статс-секретаря - заместителя Министра О.В. Фомичева «Не может правительство ограничить свободу законодательной власти», «Экономика и Жизнь» от 9 ноября 2012 г.

09.11.12

Не может правительство ограничить свободу законодательной власти

 

Александра Хавина

 

До нового года Правительство РФ должно подготовить и представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, подготовленных к рассмотрению ГД РФ во втором чтении. О своем видении того, как экспертиза ОРВ может быть встроена в работу Государственной думы, «ЭЖ» рассказал статс-секретрь — заместитель министра экономического развития РФ Олег Фомичев.

«ЭЖ»: Олег Владимирович, почему ОРВ необходимо проводить именно перед вторым чтением законопроекта?

Олег Фомичев: Это связано с тем, что принятые в первом чтении проекты федеральных законов, непосредственно регулирующие предпринимательскую и инвестиционную деятельность, при подготовке к рассмотрению Государственной думой во втором чтении нередко существенно изменяют свою изначальную концептуальную направленность и дополняются положениями, требующими анализа и оценки как со стороны Правительства РФ, так и со стороны бизнес-сообщества. Бывает даже, что законопроект, который прошел обсуждение и оценку регулирующего воздействия до его внесения в Госдуму, ко второму чтению напоминает первоначальный текст лишь названием.

Это, безусловно, значительный фактор риска и для бизнеса, который теряет возможность цивилизованно влиять на принятие регулятивных решений, и для государства, вынужденного затем работать в условиях неадекватных правовых норм. Зато такая ситуация благоприятна для появления в законах всякого рода «форточек» в интересах отдельных групп влияния.

В целях выработки механизмов, которые позволят осуществлять в отношении законопроектов, подготовленных ко второму чтению, оценку регулирующего воздействия, нами были проведены соответствующие обсуждения с участием представителей Госдумы и бизнеса — на заседаниях Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия при Минэкономразвития России и в рамках «Открытого правительства».

В ходе этих обсуждений был выработан подход, который сегодня рассматривается нами как приоритетный. Мы разделили оценку регулирующего воздействия ко второму чтению на два блока: правительственные законопроекты и иные законопроекты, внесенные в Госдуму субъектами права законодательной инициативы, не относящимися к исполнительной власти. Правительство РФ будет в обязательном порядке работать по первому из этих двух блоков. Это связано с принципом разделения власти и невмешательством исполнительной власти в вопросы, отнесенные к компетенции законодателя.

В рамках оценки поправок Правительства РФ, подготовленных ко второму чтению в отношении правительственных законопроектов, оценка регулирующего воздействия будет проводиться федеральными органами исполнительной власти — разработчиками указанных поправок. Заключение же об оценке регулирующего воздействия будет готовиться Минэкономразвития России.

Другой блок — оценка регулирующего воздействия в отношении законопроектов, вносимых субъектами права законодательной инициативы, не относящимися к исполнительной власти, будет проводиться только при поступлении соответствующих предложений от Госдумы. Так, если в Госдуму направляется большое количество отрицательных отзывов бизнеса в отношении законопроекта, то Госдума может направить в Правительство РФ соответствующее предложение о проведении оценки регулирующего воздействия в отношении законопроекта. В свою очередь, правительство принимает решение о возможности проведения оценки регулирующего воздействия. Причем законопроект направляется на оценку регулирующего воздействия с учетом поправок, подготавливаемых в соответствии с регламентом Госдумы ко второму чтению.

Этап доработки законопроекта между первым и вторым чтениями, как я уже говорил, является наиболее оптимальным для направления законопроекта на заключение об оценке регулирующего воздействия, поскольку именно в этот момент есть возможность определить, какие положения законопроекта нуждаются в доработке, а какие могут привести к негативным последствиям для предпринимательской деятельности.

«ЭЖ»: Насколько осуществимо проведение ОРВ законопроектов накануне второго чтения в соответствии с регламентом работы Думы? Какие ограничения накладывает регламент на механизм ОРВ?

О.Ф.: Этот вопрос неоднократно обсуждался с Госдумой. И поскольку ограничений для применения механизма оценки регулирующего воздействия в регламенте выявлено не было, то полагаю, что в рамках выработанного нами подхода проведение оценки регулирующего воздействия в отношении законопроектов, подготовленных ко второму чтению, вполне возможно.

«ЭЖ»: Каким вы видите идеальный механизм оценки регулирующего воздействия в законотворческом процессе?

О.Ф.: Идеального механизма оценки регулирующего воздействия не существует. Понятно, что этот механизм должен быть открытым, то есть по законопроектам, подготовленным ко второму чтению, должны проводиться публичные консультации. Это необходимо, чтобы получаемая по результатам указанных консультаций информация помогала сделать вывод о возможных последствиях, которые наступят в связи с вводимым правовым регулированием. Таким образом, максимально качественное заключение об оценке регулирующего воздействия (максимально приближенное к идеальному) — это то, в котором приводится наиболее исчерпывающая информация о негативных последствиях для бизнеса, которые могут наступить в связи с вводимым регулированием.

«ЭЖ»: Существует ли в мире модель применения ОРВ на законодательном уровне, которая могла бы послужить прототипом для нас?

О.Ф.: В странах Западной Европы модель применения оценки регулирующего воздействия на законодательном уровне существует более 30 лет. Там этот механизм давно нашел широкое применение, продолжая вовлекать в процедуру оценки регулирующего воздействия новые институты.

К примеру, во Франции эта процедура неплохо отлажена. Там предусматривается тесное взаимодействие парламента и правительства. В рамках нижней палаты парламента создан комитет, который занимается оценкой государственной политики. Правительство же должно подготавливать оценку регулирующего воздействия на вносимые им в парламент законопроекты и в случае необходимости разрабатывать возможные формы взаимодействия органов исполнительной власти с нижней палатой парламента в целях проведения оценки.

В целом же для нас зарубежный опыт, безусловно, является ориентиром. Но при этом необходимо иметь в виду своеобразие функционирования российских государственных институтов. Свои особенности есть и у института оценки регулирующего воздействия. Поэтому мы не можем вслепую заимствовать зарубежный опыт, он должен преобразовываться в условиях наших реалий.

«ЭЖ»: Депутаты Государственной думы представляют собой независимую законодательную ветвь власти. И любые экспертные оценки законопроектов для них всего лишь информация к размышлению. Какие механизмы могут убедить их учитывать выводы заключений ОРВ?

О.Ф.: Как мне кажется, депутатов может убедить аргументированная позиция, содержащая информацию об эффектах и о рисках принятия тех или иных решений и основанная на анализе возможных последствий, которые могут возникнуть в условиях, вводимого (нового) правового регулирования. Эта аргументированная позиция как раз содержится в заключениях об оценке регулирующего воздействия.

Ведь, несмотря на то, что сегодня у нас оценка регулирующего воздействия носит информационный характер, она является открытой и практика публичных консультаций помогает привлекать бизнес к работе над законопроектами, позволяя определять возможные пробелы правового регулирования. А главное — такая практика способствует выявлению, привлечению информации и данных, позволяющих проводить необходимые экономические расчеты, свидетельствующие о плюсах и минусах предлагаемого правового регулирования. Это способствует повышению качества принимаемых нормативных правовых актов.

«ЭЖ»: Нередко законопроект между первым и вторым чтением существует в нескольких вариантах, и какой из них будет вынесен на голосование, бывает не ясно до последнего момента. Поправки в него могут вноситься в течение всего периода между чтениями, в том числе накануне ночью перед голосованием и в ходе заседания Госдумы. Как обеспечить прохождение ОРВ именно тем текстом законопроекта, который будет вынесен на чтение?

О.Ф.: Безусловно, такая проблема есть, но обеспечить стопроцентную предсказуемость в деятельности Госдумы, как и любого представительного органа в любой другой стране, невозможно. Не может правительство ограничить свободу законодательной власти принимать те решения, которые депутаты посчитают необходимыми, в ходе голосования. Это базовый принцип демократии и разделения властей.

Естественно, депутаты имеют право вносить соответствующие поправки в законопроекты даже «с голоса» уже в ходе дискуссии на пленарном заседании, но здесь надо учитывать, что не все поправки могут быть одобрены. Поправки, в отношении которых применялась процедура оценки регулирующего воздействия и получено положительное заключение, естественно, будут иметь больше шансов быть принятыми по сравнению с не выносившимися на публичное обсуждение и не поддержанными экспертами и бизнес-сообществом.

Законодательные процедуры детально расписаны в регламенте Госдумы. В этой связи процедуры и подготовки, и внесения, и отбора поправок также четко регламентированы. Поэтому изменения, влияющие на содержание законопроекта, направляются в Госдуму субъектами права законодательной инициативы в промежутке между первым и вторым чтением. Редакция законопроекта, подготовленная ко второму чтению, будет в большинстве случаев позволять должным образом подготовить заключение об оценке регулирующего воздействия.

«ЭЖ»: Какие изменения в законодательстве необходимы для того, чтобы ОРВ перед вторым чтением проводилось не вхолостую, а достигало бы своей цели?

О.Ф.: Особых изменений собственно в законах пока не нужно. Нужны акты правительства. Главная особенность оценки регулирующего воздействия — ее транспарентность, поскольку эта процедура должна быть открытой, позволяя принимать участие в обсуждении предлагаемого правового регулирования широкому кругу лиц. В постановлении правительства, которое мы сейчас готовим, этот принцип будет зафиксирован и прописана сама процедура проведения оценки.

«ЭЖ»: Кто и на каких условиях, на ваш взгляд, должен осуществлять ОРВ законопроектов: отдельный экспертный орган при ГД РФ или в ее аппарате, разработчики законопроекта?

О.Ф.: Мы считаем, что нужно максимально задействовать существующие институты. И в правительстве уже накоплен достаточный опыт по созданию соответствующей структуры и ее функционированию.

При этом не снято с повестки дня и обсуждение вопроса о создании в рамках Госдумы подразделения или представительства, которое бы занималось подготовкой заключений об оценке регулирующего воздействия. Этот вопрос должен рассматриваться и прорабатываться нашими коллегами в Госдуме. В то же время мы считаем, что у него много недостатков, в том числе связанных со спецификой работы законодательной власти. В случае создания в Госдуме такого подразделения, например, есть риск, что депутаты любых фракций будут фактически ограничены в своих инициативах сотрудниками Аппарата Госдумы, которые получат право фильтровать предложения народных избранников.

При этом процесс создания, функционирования этого механизма точно будет непростым, требующим больших материальных и нематериальных затрат, поэтому нами была предложена процедуры взаимного сотрудничества Правительства РФ и Госдумы в рамках проведения оценки регулирующего воздействия ко второму чтению, при которой предложение о проведении оценки регулирующего воздействия Госдума направляет в Правительство РФ.

«ЭЖ»: Когда, по вашим оценкам, может быть внедрена оценка регулирующего воздействия законопроектов перед вторым чтением в ГД РФ?

О.Ф.: Мы уже начали в пилотном режиме применять оценку регулирующего воздействия в отношении законопроектов, подготовленных ко второму чтению.

Так, совсем недавно была завершена работа по подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия по одному из таких пилотных законопроектов, предусматривающих совершенствование нормирования в области охраны окружающей среды. По результатам подготовленного заключения об оценке регулирующего воздействия в данном законопроекте был выявлен ряд положений, которые требуют доработки, поскольку они несут в себе довольно высокие риски введения избыточных административных и иных ограничений и обязанностей для предпринимателей.

В настоящее время на площадке Госдумы ведется активная работа всех заинтересованных ведомств по дальнейшей доработке законопроекта. Этот подход мы считаем конструктивным и принципиально важным, поскольку он показывает заинтересованность субъектов законодательной деятельности в выпуске качественных нормативных правовых актов.

Мы полагаем, что такая позиция наших коллег из Госдумы является отличным свидетельством тесного сотрудничества и может служить хорошим примером при работе над другими законопроектами.

Документы